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自2010年我國集中開展“打擊地溝油”“保障食品安全”行動(dòng)起，餐廚垃圾處理行業(yè)在過去十余年得到了快速發(fā)展，截至2022年底，我國餐廚垃圾處理規(guī)模達(dá)到8.1萬噸/日。伴隨著全球雙碳進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，尤其歐盟碳政策的不斷收緊，生物柴油和航空燃油憑借其良好的可再生性及減排效應(yīng)，成為交通領(lǐng)域能源轉(zhuǎn)型的重要關(guān)注方向。而餐廚油脂作為生物柴油的制備原料，在雙倍減碳積分的政策紅利下，市場(chǎng)熱度持續(xù)高漲，已然成為餐廚垃圾行業(yè)重要的盈利支點(diǎn)。
在此背景下，近日圍繞餐廚垃圾油脂回收的風(fēng)波不斷，從甘肅蘭州餐廚垃圾壟斷案到四川南充餐廚垃圾特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和火鍋店“網(wǎng)上開戰(zhàn)”，餐飲企業(yè)、餐廚垃圾處置特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、油脂回收企業(yè)和政府多方主體的利益沖突引起行業(yè)關(guān)注。政府管理之殤，制度建設(shè)之困，企業(yè)經(jīng)營(yíng)之痛漸次浮現(xiàn)，行業(yè)亟需深度的思考和探討，以推動(dòng)其健康可持續(xù)發(fā)展。為此，E20環(huán)境平臺(tái)籌備餐廚垃圾處理行業(yè)專題沙龍，特邀有頂層思考、有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)固廢行業(yè)專家、行業(yè)法律專家、領(lǐng)軍企業(yè)決策者共聚北京，碰撞頂層設(shè)計(jì)想法，駐足思考特許經(jīng)營(yíng)，共建產(chǎn)業(yè)健康格局。
01 行業(yè)背景
本次沙龍議題圍繞近期兩起典型餐廚案例展開。
案例A：
政府：對(duì)餐廚處理特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)“0補(bǔ)貼”，無處置費(fèi)，無收運(yùn)費(fèi)；
餐廚特許經(jīng)營(yíng)處理企業(yè)：低價(jià)回收餐廚油脂，拖欠支付；
外地持證油脂收運(yùn)企業(yè)：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取餐廚油脂；
餐飲企業(yè)：因?qū)⒉蛷N油脂售予油脂收運(yùn)企業(yè)，而被特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)控訴。
案例B：
餐廚特許經(jīng)營(yíng)處理企業(yè)簽特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)無餐廚油脂收運(yùn)處置能力，故政府另與油脂收運(yùn)企業(yè)簽署油脂收運(yùn)處置合同。合同到期后，政府要求區(qū)縣項(xiàng)目必須與該餐廚特許經(jīng)營(yíng)處理企業(yè)簽署廢棄油脂收運(yùn)處置合同，并強(qiáng)力限制油脂收運(yùn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，觸發(fā)壟斷訴訟。
案例A于6月初發(fā)生，一經(jīng)曝光即引發(fā)了行業(yè)內(nèi)極大反響和廣泛討論，在本次沙龍上，諸多企業(yè)也紛紛反映，“0補(bǔ)貼”現(xiàn)象在行業(yè)內(nèi)并非罕見，在地方政府財(cái)政普遍承壓的大環(huán)境下，“低價(jià)談判”已成為餐廚垃圾處理企業(yè)拿下餐廚特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的慣用手段，餐廚企業(yè)更是將項(xiàng)目收益與油脂收入深度綁定，奈何在油脂市場(chǎng)持續(xù)升溫的當(dāng)下，其他合法的油脂收運(yùn)主體難免也要進(jìn)來分一杯羹。面對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，原有的“特許經(jīng)營(yíng)”框架的控制力似乎愈發(fā)微弱。那么在這一背景下，政府作為權(quán)力者，是否應(yīng)該在協(xié)調(diào)各市場(chǎng)主體中有所作為？在動(dòng)態(tài)變化的餐廚市場(chǎng)中，我們又該如何用好“特許經(jīng)營(yíng)”這一古老而經(jīng)典的機(jī)制？
針對(duì)以上問題，各與會(huì)專家紛紛建言獻(xiàn)策，初步形成以下思考：
02 餐廚垃圾本質(zhì)之辨
餐廚垃圾到底指什么？京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人劉敬霞表示，根據(jù)對(duì)各省市餐廚垃圾管理辦法的不完全統(tǒng)計(jì)，餐廚垃圾基本可定義為：從事餐飲服務(wù)、集體用餐配送等活動(dòng)的單位和個(gè)人，在餐飲服務(wù)過程中產(chǎn)生的食物殘?jiān)?、食物加工廢料等一般餐廚垃圾和不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的廢棄食用油脂?？傮w來看，餐廚垃圾在定義上爭(zhēng)議不大，將餐廚垃圾按照成分分為一般餐廚垃圾和廢棄油脂基本成為行業(yè)共識(shí)。
但從本質(zhì)上看，餐廚垃圾中的這兩類組分又存在明顯區(qū)別。從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，一般餐廚垃圾由于價(jià)值較低，更符合“垃圾”的屬性，其處理處置基本落入政府公共服務(wù)范疇內(nèi)；而餐廚油脂由于價(jià)值較高，在很早的時(shí)候便受到市場(chǎng)的青睞，也因此催生了“地溝油重回餐桌”等黑色產(chǎn)業(yè)鏈，如今隨著生物柴油在全球市場(chǎng)上受到熱捧，餐廚油脂價(jià)格不斷趨高，其“商品”屬性愈發(fā)明顯，既然是“商品”，就難免有爭(zhēng)搶，難免存在利益碰撞。這是人性逐利的基本規(guī)律，若一味采用強(qiáng)制性的行政手段，而未能保證相關(guān)市場(chǎng)主體的基本利益，最終結(jié)果必然是多敗俱傷。
因此，意識(shí)到餐廚中的易腐垃圾和油脂的本質(zhì)之別，尊重并理解市場(chǎng)，是政府在制定相關(guān)政策時(shí)的必要前提。
03 餐廚垃圾管理模式思考
而在具體的政策制定上，各地方亦應(yīng)該根據(jù)其實(shí)際的管理水平、財(cái)力水平，具體問題具體分析。綜合各省市在餐廚垃圾管理上的相關(guān)實(shí)踐，德勤(中國)全球基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)中心合伙人李煒認(rèn)為，我國餐廚垃圾管理模式大概可分為兩類：強(qiáng)政府性、一般政府性。
強(qiáng)政府性典型如寧波，政府在餐廚垃圾收運(yùn)處理上具有絕對(duì)的話語權(quán)，通過將一般餐廚垃圾和餐廚油脂全部打包納入特許經(jīng)營(yíng)范疇，實(shí)現(xiàn)政府的統(tǒng)籌管理。在這一體系下，餐廚垃圾產(chǎn)生者、收運(yùn)方、處理方均直接與政府結(jié)算，而彼此間不發(fā)生利益關(guān)系，避免了大量可能的沖突或扯皮。與此同時(shí)，其建立了相對(duì)靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，根據(jù)油脂市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)適時(shí)調(diào)整各方的結(jié)算費(fèi)用，最大程度上平衡各方利益。
寧波市用自己的實(shí)踐為我國餐廚垃圾管理提供了典型樣本，打造出餐廚管理的“理想狀態(tài)”，但對(duì)于大多數(shù)城市而言，卻是“可望不可即”。
——“寧波模式”的實(shí)現(xiàn)有其“天時(shí)地利人和”：
(1)政府認(rèn)知超前，對(duì)公共服務(wù)和市場(chǎng)有著相當(dāng)深刻的理解。寧波市發(fā)改、財(cái)政等部門曾就餐廚垃圾管理、價(jià)費(fèi)機(jī)制等進(jìn)行專題調(diào)研，塑造了其相當(dāng)科學(xué)合理的管理理念。
(2)財(cái)力充足，為管理提供了硬件支撐。在餐廚收運(yùn)的統(tǒng)籌管理中，統(tǒng)一化的收運(yùn)裝備和網(wǎng)絡(luò)收運(yùn)體系的投入大大降低了監(jiān)管難度，但也意味著更多的財(cái)政投入。
(3)行政能力和行政效率突出。在實(shí)現(xiàn)部門統(tǒng)一認(rèn)知的前提下，街道辦事處、商務(wù)部門、城管部門等高效聯(lián)動(dòng)，大大降低了部門間溝通阻力。
因此從這一角度看，“寧波模式”并非現(xiàn)在行業(yè)的平均水平，也不是整體的主流?？梢越梃b，但無法復(fù)制。
而現(xiàn)實(shí)情況中，大部分城市其實(shí)屬于“一般政府型”，最甚者既沒有能力也沒有財(cái)力從行政層面統(tǒng)籌各市場(chǎng)主體。在這種情況下，厘清一般餐廚垃圾和油脂的本質(zhì)差異并實(shí)現(xiàn)分別管理就顯得格外重要。對(duì)于“商品”屬性的餐廚油脂而言，要允許足夠的市場(chǎng)自由度，允許餐廚油脂產(chǎn)生者和油脂收運(yùn)商的直接交易行為，遵循“價(jià)高者得”的交易規(guī)則。在這一考慮下，通過設(shè)定市場(chǎng)統(tǒng)一指導(dǎo)價(jià)保障油脂產(chǎn)生者利益不受損，但相應(yīng)地，出于監(jiān)管的需要，通過指定收運(yùn)商對(duì)油脂去向形成一定控制，防止油脂落入不法途徑。而對(duì)于隸屬“公共服務(wù)”的一般餐廚垃圾而言，延續(xù)特許經(jīng)營(yíng)模式，在提供處理企業(yè)一定壟斷權(quán)的同時(shí)保證其收益的相對(duì)穩(wěn)定性，仍然是當(dāng)下相對(duì)合理的方式。
反觀“案例A”，不管是政府、還是企業(yè)，都未能在一般餐廚垃圾和油脂的本質(zhì)差別上形成足夠認(rèn)知，企圖將公共服務(wù)的壟斷權(quán)施于商業(yè)性極強(qiáng)的油脂交易中，違背市場(chǎng)規(guī)律，其實(shí)際效力必然微弱。“0補(bǔ)貼”源于二者的盲目混淆，卻也終因盲目混淆而作繭自縛、兩敗俱傷。
進(jìn)一步看，“補(bǔ)貼”一詞是否足夠妥當(dāng)？“補(bǔ)貼”一詞在釋義中為福利性收入，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，多有在其起步之初通過資金扶持實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，而當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，即可逐步退出。從早年的光伏、風(fēng)電，到如今的焚燒發(fā)電補(bǔ)貼退坡，無一例外。但這里的“0補(bǔ)貼”實(shí)際代表餐廚垃圾收運(yùn)費(fèi)和處理費(fèi)，是企業(yè)正當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)服務(wù)回報(bào)，均應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算。這部分費(fèi)用本就屬于政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，不應(yīng)該被有意漠視，更不應(yīng)借著油脂收入的外衣模糊其實(shí)質(zhì)，到最后變成”油脂回收利用商”順帶“處理餐廚垃圾”，這無疑是本末倒置。
而從現(xiàn)實(shí)情況看，在整體經(jīng)濟(jì)下行、地方財(cái)政乏力的背景下，地方政府對(duì)支付餐廚處理費(fèi)普遍感到壓力，通過將利潤(rùn)較高的油脂部分交由餐廚處理企業(yè)做的行為可以理解，但要注意方式方法，并協(xié)調(diào)好各市場(chǎng)主體的利益。在頂層設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)油脂收運(yùn)主體進(jìn)行數(shù)量或條件上的限制，在不損失政府自身公信力的同時(shí)合理分配各主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍，最大程度上保證“相安無事”。在這一問題上，案例B確有平衡餐廚處理企業(yè)整體利益之意，但執(zhí)行手段過于粗暴，實(shí)際效果并不好。
在餐廚行業(yè)趨于復(fù)雜的當(dāng)下，政府的行政能力、管理理念均面臨著越來越大的考驗(yàn)，理解“人性”、權(quán)衡“人”之間的利益關(guān)系，成為政府需要持續(xù)思考的命題，道阻且長(zhǎng)，需久久為功。而在這一過程中，立足地方具體實(shí)際，選擇適合的管理模式就顯得格外重要。削足適履斷不可行，缺乏實(shí)操性的頂層設(shè)計(jì)落地后，必然是一紙空文，造成兩敗俱傷，政府公信力下降，企業(yè)利益同樣得不到保證。
04 特許經(jīng)營(yíng)制度改革思考
伴隨PPP停擺，特許經(jīng)營(yíng)模式在未來新增市政公用事業(yè)的地位將逐漸凸顯。作為運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)典運(yùn)作模式，特許經(jīng)營(yíng)本身的科學(xué)性足夠我們?nèi)ド疃妊芯亢筒粩嗵岣?。E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤指出，“在經(jīng)歷了PPP包括疫情的擾動(dòng)后，特許經(jīng)營(yíng)逐漸回歸其本源，我們希望企業(yè)家們跟我們一起思考和探索，如何推特許經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展，為行業(yè)提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。”
對(duì)于餐廚垃圾行業(yè)而言，薛濤認(rèn)為“對(duì)餐廚本質(zhì)的認(rèn)知，是動(dòng)態(tài)而非靜止，伴隨行業(yè)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)迭代，即使一般餐廚垃圾，也會(huì)在資源化程度超越一定臨界點(diǎn)時(shí)具備‘商品’屬性。我們需要對(duì)此有所預(yù)期，這個(gè)預(yù)期也代表著未來特許經(jīng)營(yíng)的走向空間。”
而針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)有制度框架，李煒提出了幾點(diǎn)制度和程序建設(shè)上的建議：
一是財(cái)政監(jiān)督檢查。對(duì)政府履約情況進(jìn)行定期檢查，如果沒有按約定付費(fèi)，將直接寫入財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告并要求政府限期整改。這一制度是原PPP中的一部分，實(shí)現(xiàn)了在體系內(nèi)部對(duì)地方政府形成約束和制約，是保障特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)利益的有效手段，或許可以對(duì)其吸收轉(zhuǎn)化并和現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)制度相銜接。
二是中期評(píng)估。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，經(jīng)常會(huì)面臨服務(wù)邊界、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格等方面的變更調(diào)整需求，包括垃圾處理量變化、提標(biāo)改造導(dǎo)致成本增加等。目前的特許經(jīng)營(yíng)文本中基本都有對(duì)調(diào)價(jià)的條文規(guī)定，但實(shí)操過程中是否能夠如期開展，通過談判與政府達(dá)成一致，目前仍然處于存疑的狀態(tài)。針對(duì)這些情況，一方面需要在法律層面明確合同修改的合法合規(guī)性，另一方面要在財(cái)稅層面暢通價(jià)格調(diào)整機(jī)制。在此前PPP的嘗試?yán)镒隽艘粋€(gè)相對(duì)較好的制度建設(shè)——中期評(píng)估，中期評(píng)估是明確要求5年必須開展，而且必須由第三方來做，通過這樣一個(gè)特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的指定性程序，可以對(duì)政府形成一定約束，以后也可以遷移內(nèi)化到特許經(jīng)營(yíng)的體系中。
05 結(jié)語
餐廚垃圾行業(yè)具有非常強(qiáng)烈的公共服務(wù)屬性，政府在行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，從監(jiān)管力度、到制度建設(shè)、到營(yíng)商環(huán)境，均直接影響餐廚行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)主體的利益。沒有了政府公管力量的制衡，僅僅靠企業(yè)卓越的技術(shù)或強(qiáng)大的資金實(shí)力，整個(gè)商業(yè)模式難以持久。
而在特許經(jīng)營(yíng)走過的二十個(gè)年頭中，有過輝煌、有過停滯、但所幸一直在路上。通過持續(xù)的思考交流和觀點(diǎn)碰撞，凝聚行業(yè)內(nèi)共識(shí)，在不斷完善特許經(jīng)營(yíng)制度的同時(shí)，用制度的力量規(guī)范行業(yè)行為、保障企業(yè)權(quán)益、促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展，將成為E20始終如一的方向。
原標(biāo)題：頻現(xiàn)“0補(bǔ)貼”！餐廚垃圾特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目如何平衡多方利益
