氣候預(yù)算是一項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐，其將溫室氣體減排目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算編制相結(jié)合，推動(dòng)形成有利于綠色低碳發(fā)展的資金配置方式。2017年，挪威首都奧斯陸作為全球首個(gè)將氣候預(yù)算付諸實(shí)踐的城市，創(chuàng)新性地將碳排放管理納入城市財(cái)政預(yù)算編制流程。此后，倫敦、洛杉磯等城市相繼開展了氣候預(yù)算試點(diǎn)。氣候預(yù)算的實(shí)踐表明，將城市氣候行動(dòng)計(jì)劃中設(shè)定的溫室氣體減排目標(biāo)分解到年度預(yù)算中，并明確各部門在減排措施落實(shí)、監(jiān)測(cè)評(píng)估和結(jié)果報(bào)告等方面的責(zé)任，能夠提升城市氣候行動(dòng)的優(yōu)先級(jí)、有效性和可問責(zé)性。本文圍繞氣候預(yù)算這一議題，系統(tǒng)梳理了氣候預(yù)算的定義、特征和國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析了氣候預(yù)算編制的關(guān)鍵技術(shù)路徑，并結(jié)合我國國情對(duì)發(fā)展氣候預(yù)算提出了政策建議，以期為推動(dòng)我國氣候預(yù)算實(shí)踐提供有益參考。
 

　　一、氣候預(yù)算的定義、國際實(shí)踐與特征
 

　　氣候預(yù)算是一項(xiàng)旨在將區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)和行動(dòng)全面納入財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行全過程的創(chuàng)新治理機(jī)制。它通過將例如城市氣候行動(dòng)計(jì)劃中設(shè)定的溫室氣體減排目標(biāo)分解到年度預(yù)算中，并明確各部門在減排措施落實(shí)、監(jiān)測(cè)評(píng)估和結(jié)果報(bào)告等方面的責(zé)任，使財(cái)政資金的配置與氣候目標(biāo)緊密掛鉤，從而顯著提升城市氣候行動(dòng)的優(yōu)先級(jí)、有效性和可問責(zé)性。
 

　　城市是溫室氣體排放的主要來源，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面肩負(fù)著不可或缺的重要角色。通過將氣候行動(dòng)與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合，氣候預(yù)算為加強(qiáng)城市氣候治理提供了一個(gè)強(qiáng)有力的抓手。一方面，氣候預(yù)算將氣候目標(biāo)與具體的支出責(zé)任相掛鉤，推動(dòng)各部門在制定政策和開展投資時(shí)更加系統(tǒng)地采取氣候行動(dòng)，提高城市治理的協(xié)同性；另一方面，氣候預(yù)算通過量化溫室氣體減排目標(biāo)，強(qiáng)化了城市政府的氣候問責(zé)制，為社會(huì)公眾監(jiān)督城市氣候行動(dòng)提供了重要依據(jù)。C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟(C40 Cities Climate Leadership Group，以下簡(jiǎn)稱C40)作為一個(gè)專注于應(yīng)對(duì)氣候變化的國際組織，致力于推動(dòng)全球特大城市采取氣候行動(dòng)，減少溫室氣體排放，提高城市韌性。2021年9月，C40聯(lián)合奧斯陸市啟動(dòng)了為期兩年的氣候預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在協(xié)助城市將氣候預(yù)算納入整體治理框架。C40開展的氣候預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目所覆蓋的城市在地理區(qū)位、發(fā)展水平、治理體系等方面差異顯著，城市覆蓋奧斯陸、巴塞羅那、柏林、倫敦、洛杉磯、米蘭、蒙特利爾、孟買、紐約等。
 

　　在C40氣候預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目的推動(dòng)下，一些國際城市已成為這一領(lǐng)域的先行者，為全球城市氣候治理貢獻(xiàn)了寶貴經(jīng)驗(yàn)。奧斯陸作為全球首個(gè)將氣候預(yù)算付諸實(shí)踐的城市，創(chuàng)新性地將碳排放管理納入城市財(cái)政預(yù)算編制流程，實(shí)現(xiàn)了溫室氣體排放跟蹤與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合。奧斯陸自2017年起正式實(shí)施氣候預(yù)算，旨在支撐實(shí)現(xiàn)該市到2030年溫室氣體排放量較2009年水平削減95%的氣候目標(biāo)。在具體運(yùn)作中，奧斯陸市的財(cái)政部門全面負(fù)責(zé)氣候預(yù)算編制與監(jiān)督，將其與常規(guī)財(cái)政預(yù)算流程深度融合，實(shí)現(xiàn)了氣候融資收支的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。奧斯陸的氣候預(yù)算通過設(shè)定硬性減排目標(biāo)、聚焦關(guān)鍵減排領(lǐng)域、配套體制機(jī)制創(chuàng)新，形成了全市“一盤棋”的低碳發(fā)展格局。
 

　　氣候預(yù)算與綠色預(yù)算、碳預(yù)算是推動(dòng)城市氣候行動(dòng)與財(cái)政預(yù)算深度融合的三大關(guān)鍵工具，共同構(gòu)成一個(gè)層次分明、側(cè)重各異卻相輔相成的氣候財(cái)政政策體系。首先，氣候預(yù)算并非碳預(yù)算的同義替換，兩者既存在緊密聯(lián)系又有顯著區(qū)別。碳預(yù)算是指為將全球變暖控制在特定溫度閾值內(nèi)，在未來一定時(shí)間內(nèi)所允許的二氧化碳累計(jì)排放總量。氣候預(yù)算則以碳預(yù)算測(cè)算的城市年度減排任務(wù)為基礎(chǔ)，將減排任務(wù)融入城市財(cái)政運(yùn)行的方方面面，是自下而上確保碳預(yù)算落到實(shí)處的關(guān)鍵抓手。如果說碳預(yù)算回答了未來尚可排放多少的問題，氣候預(yù)算則側(cè)重于回答當(dāng)下如何更高效配置有限排放空間，破解減排與發(fā)展的平衡困局。其次，氣候預(yù)算是綠色預(yù)算的重要構(gòu)成要素。綠色預(yù)算是指對(duì)環(huán)境及綠色發(fā)展負(fù)責(zé)任的預(yù)算編制，通過應(yīng)用預(yù)算決策工具來幫助實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，包括評(píng)價(jià)預(yù)算和財(cái)政政策對(duì)環(huán)境的影響，評(píng)估預(yù)算和財(cái)政政策與國家國際氣候承諾的一致性，以及收集更多信息以促進(jìn)有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的高質(zhì)量討論。氣候預(yù)算聚焦溫室氣體減排這一具體目標(biāo)，是將綠色預(yù)算理念落實(shí)到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。一方面，氣候預(yù)算進(jìn)一步聚焦、細(xì)化綠色預(yù)算對(duì)環(huán)境因素的考量，重點(diǎn)關(guān)注溫室氣體排放維度；另一方面，在綠色預(yù)算倡導(dǎo)事后評(píng)估的基礎(chǔ)上，氣候預(yù)算更注重事前引導(dǎo)，在財(cái)政資金配置源頭發(fā)力，以預(yù)算剛性約束倒逼減排。由此觀之，氣候預(yù)算是綠色預(yù)算從宏觀走向微觀、從方向性原則轉(zhuǎn)向可操作實(shí)踐的關(guān)鍵一環(huán)，代表了綠色預(yù)算在氣候治理領(lǐng)域的前沿探索。
 

　　二、氣候預(yù)算編制的關(guān)鍵技術(shù)路徑
 

　　氣候預(yù)算編制是一個(gè)系統(tǒng)化的過程，通過將城市氣候目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合，促進(jìn)減排行動(dòng)的有效實(shí)施和資金保障。為確保氣候預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性，城市通常遵循以下步驟。
 

　　首先，氣候預(yù)算編制的首要任務(wù)是全面評(píng)估城市溫室氣體排放現(xiàn)狀，厘清排放結(jié)構(gòu)，開發(fā)參考情景，為設(shè)定科學(xué)合理的減排目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。城市需要根據(jù)氣候預(yù)算的覆蓋范圍，選擇適當(dāng)?shù)臏厥覛怏w核算標(biāo)準(zhǔn)和工具，編制排放清單，測(cè)算基準(zhǔn)年和歷史年份的排放水平，厘清不同行業(yè)和活動(dòng)的排放貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，城市需要模擬參考排放情景，預(yù)測(cè)在不采取新的減排政策和行動(dòng)的情況下未來的排放趨勢(shì)。參考預(yù)測(cè)需要綜合考慮人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素的影響。在氣候預(yù)算編制中，參考預(yù)測(cè)與目標(biāo)排放軌跡之間的差距，即為需要通過實(shí)施減排行動(dòng)來彌合的排放缺口。
 

　　其次，氣候預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定需要統(tǒng)籌兼顧長(zhǎng)期愿景和短期行動(dòng)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)。一方面，氣候預(yù)算應(yīng)銜接城市長(zhǎng)期氣候承諾，將遠(yuǎn)期目標(biāo)分解為年度減排任務(wù)，確保近期行動(dòng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相呼應(yīng)；另一方面，氣候預(yù)算要立足城市自身?xiàng)l件，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)，因地制宜確定預(yù)算期內(nèi)的減排重心，指導(dǎo)資源配置。在目標(biāo)和路徑確立后，城市需要采用適當(dāng)?shù)那榫胺治龉ぞ?，評(píng)估各項(xiàng)行動(dòng)減排效果的疊加情況，同時(shí)考慮不同行動(dòng)間的相互作用，提出綜合減排情景預(yù)測(cè)。通過對(duì)比行動(dòng)減排軌跡與事先設(shè)定的年度排放限額，城市可以評(píng)估擬議行動(dòng)的目標(biāo)達(dá)成度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在偏差并采取應(yīng)對(duì)調(diào)整。
 

　　最后，將氣候預(yù)算深度融入財(cái)政預(yù)算管理全流程，建立“目標(biāo)-行動(dòng)-資金-考核”的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，是確保減排行動(dòng)落地見效的關(guān)鍵所在。城市需要將溫室氣體排放清單、參考情境、目標(biāo)軌跡、擬議行動(dòng)的減排效益、成本估算、牽頭部門、績(jī)效指標(biāo)等關(guān)鍵信息，在適當(dāng)環(huán)節(jié)整合到財(cái)政預(yù)算編制流程和預(yù)算文件中；同時(shí)，城市應(yīng)參考行動(dòng)設(shè)計(jì)時(shí)制定的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，持續(xù)跟蹤各項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施進(jìn)度和階段性產(chǎn)出，建立常態(tài)化的監(jiān)測(cè)機(jī)制。城市還應(yīng)定期采用綜合性評(píng)估指標(biāo)，如分部門減排指標(biāo)，評(píng)估氣候預(yù)算執(zhí)行的綜合成效，診斷與預(yù)期目標(biāo)的差距。監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果應(yīng)形成周期性成果報(bào)告，用于向利益相關(guān)方通報(bào)實(shí)施進(jìn)展，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為優(yōu)化下一年度氣候預(yù)算奠定基礎(chǔ)。。
 

　　氣候預(yù)算是一項(xiàng)將城市應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)和行動(dòng)全面納入財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行全過程的系統(tǒng)性治理創(chuàng)新。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，氣候預(yù)算最顯著的特征在于其目標(biāo)導(dǎo)向性和系統(tǒng)性。氣候預(yù)算以減排目標(biāo)為牽引，將碳中和作為城市財(cái)政運(yùn)行的內(nèi)在要求，通過減排責(zé)任分解、績(jī)效評(píng)價(jià)等機(jī)制，系統(tǒng)性重塑財(cái)政資源配置方式，推動(dòng)氣候行動(dòng)成為預(yù)算編制不可或缺的有機(jī)組成?？梢哉f，氣候預(yù)算是一項(xiàng)從頂層設(shè)計(jì)到基層執(zhí)行、從目標(biāo)設(shè)定到行動(dòng)落實(shí)全流程、一體化的氣候治理制度變革，通過建立“目標(biāo)-行動(dòng)-資金-考核”的有機(jī)閉環(huán)，破解過去氣候行動(dòng)“重承諾、輕行動(dòng)、缺投入、少問效”的困局，為城市氣候治理現(xiàn)代化提供了根本性的制度保障。
 

　　三、中國開展氣候預(yù)算試點(diǎn)的政策建議
 

　　首先，建議中央層面開展氣候預(yù)算的戰(zhàn)略研究，逐步將應(yīng)對(duì)氣候變化納入財(cái)政預(yù)算框架。一是建議在財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等部門的主導(dǎo)下，有序開展氣候預(yù)算以及相關(guān)綠色預(yù)算、碳預(yù)算等領(lǐng)域的理論探索和實(shí)踐總結(jié)，厘清氣候預(yù)算的基本概念、編制流程、實(shí)施路徑等，為氣候預(yù)算納入預(yù)算管理體系奠定基礎(chǔ)。二是建議開展氣候預(yù)算與“雙碳”目標(biāo)銜接機(jī)制的相關(guān)研究，通過深入分析實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)財(cái)政資金投向的影響，研究建立溫室氣體減排目標(biāo)與財(cái)政資金配置的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)形成有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)政政策和資金配置格局。三是建議開展氣候預(yù)算的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制研究，通過系統(tǒng)梳理氣候預(yù)算可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，研究科學(xué)平衡各項(xiàng)政策目標(biāo)的方法和路徑，促進(jìn)氣候預(yù)算在服務(wù)國家發(fā)展大局中發(fā)揮積極作用。
 

　　其次，建議在現(xiàn)有政府組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，健全氣候預(yù)算的統(tǒng)籌管理和部門協(xié)同機(jī)制。一是建議可以在碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等部門組成的氣候預(yù)算工作專班，負(fù)責(zé)推動(dòng)各部門將氣候行動(dòng)全面融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。二是建議進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政部門在氣候預(yù)算編制中的主導(dǎo)作用，利用現(xiàn)代預(yù)算制度改革的有利契機(jī)，加快研究氣候預(yù)算管理機(jī)制，并通過與部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、績(jī)效管理等各項(xiàng)管理制度的有效銜接，引導(dǎo)地方各級(jí)政府積極參與、形成合力。三是建議充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門在溫室氣體排放管理、低碳城市建設(shè)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立多部門參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，為氣候預(yù)算在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)落地提供有力支撐。
 

　　再次，建議統(tǒng)籌考慮地區(qū)自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)和主觀意愿等多重因素，在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)確定氣候預(yù)算試點(diǎn)。一是建議優(yōu)先選擇在相關(guān)領(lǐng)域已有良好工作基礎(chǔ)的地區(qū)開展試點(diǎn)。一方面，可以重點(diǎn)考慮在全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國家級(jí)新區(qū)等區(qū)域選擇試點(diǎn)城市。這些區(qū)域是我國改革開放的前沿陣地，長(zhǎng)期以來聚焦體制機(jī)制創(chuàng)新，具有開展氣候預(yù)算制度創(chuàng)新的改革基礎(chǔ)，有望發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)。另一方面，建議關(guān)注在氣候投融資、綠色金融改革創(chuàng)新、適應(yīng)氣候變化等試點(diǎn)城市和地區(qū)。相關(guān)試點(diǎn)城市普遍具備較強(qiáng)的政策供給能力、市場(chǎng)資源配置能力和社會(huì)動(dòng)員能力，在推動(dòng)氣候友好型投資、培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)、倡導(dǎo)綠色生活方式等方面形成了系統(tǒng)性政策工具和行動(dòng)方案。以這些城市作為氣候預(yù)算改革的突破口，可以充分對(duì)接服務(wù)國家氣候治理戰(zhàn)略，增強(qiáng)財(cái)政資金投入的精準(zhǔn)性和協(xié)同性。二是建議由中央層面牽頭研究制定科學(xué)規(guī)范的試點(diǎn)城市篩選指標(biāo)和管理辦法，從區(qū)域發(fā)展水平、資源環(huán)境本底、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、財(cái)政狀況、溫室氣體排放等維度對(duì)候選城市的客觀條件進(jìn)行綜合評(píng)估。同時(shí)，還應(yīng)充分考慮城市自身在氣候治理工作中表現(xiàn)出的主觀意愿和行動(dòng)力。對(duì)候選城市的氣候治理戰(zhàn)略規(guī)劃、已有政策舉措、參與試點(diǎn)的積極性等進(jìn)行深入評(píng)估，選擇發(fā)展愿景契合、改革意愿強(qiáng)烈、帶頭示范作用突出的城市作為試點(diǎn)。
 

　　最后，建議統(tǒng)籌考慮我國能源結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等因素，合理界定氣候預(yù)算的覆蓋范圍，分步推進(jìn)氣候預(yù)算編制。鑒于我國以煤炭為主的化石能源消費(fèi)現(xiàn)狀，建議將二氧化碳減排作為氣候預(yù)算的優(yōu)先任務(wù)，未來再根據(jù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理能力的提升，將甲烷等其他溫室氣體納入預(yù)算管理。在此基礎(chǔ)上，建議系統(tǒng)加強(qiáng)氣候預(yù)算量化分析所需的數(shù)據(jù)積累和技術(shù)方法研究。一是建立健全溫室氣體排放數(shù)據(jù)的常態(tài)化統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度，夯實(shí)氣候預(yù)算編制的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；二是充分運(yùn)用多情景分析、成本效益評(píng)估等技術(shù)手段，科學(xué)評(píng)估不同減排路徑的效果和影響，并據(jù)此制定因地制宜的氣候預(yù)算編制指南，明確各地區(qū)、各部門的核算邊界和編制流程。三是建議加快構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公開透明的氣候預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化跟蹤問效和結(jié)果運(yùn)用，切實(shí)把黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署落到實(shí)處。
 

　　作者：
 

　　龐心睿 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心研究員
 

　　研究指導(dǎo)：
 

　　劉慧心 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執(zhí)行主任
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 龐心睿：城市綠色轉(zhuǎn)型的制度創(chuàng)新之路——氣候預(yù)算的理論與實(shí)踐