為進(jìn)一步完善激勵與約束并重的政策體系，建設(shè)多元化投入機制，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開展，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵措施的通知》(以下簡稱《通知》)。近日，自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司副司長盧麗華就《通知》有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。
 

　　記者：《通知》出臺基于怎樣的背景？回應(yīng)了哪些社會關(guān)切？
 

　　盧麗華：我國礦產(chǎn)資源開發(fā)時間長、強度高，礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、資金缺口大。黨的十八大以來，各級政府持續(xù)加強政策、資金和技術(shù)投入，有力推動了礦山生態(tài)修復(fù)工作開展。近年來，圍繞構(gòu)建市場化多元化投入機制，國家陸續(xù)出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(國辦發(fā)〔2021〕40號)、《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕10號)等文件，對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山“合理利用廢棄礦山土石料”做出明確規(guī)定，在促進(jìn)資源合理利用、解決礦山生態(tài)修復(fù)資金不足等方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時，一些地方也出現(xiàn)了政策把握不準(zhǔn)確、監(jiān)督管理不到位等問題，在實施礦山生態(tài)修復(fù)項目中過度采挖、違規(guī)銷售土石料，甚至打著“生態(tài)修復(fù)”旗號違法采礦，被執(zhí)法部門查處，引發(fā)社會關(guān)注。為解決上述問題，我們在總結(jié)地方正反經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究出臺了《通知》，聚焦“堵漏洞、守底線、增動力、促規(guī)范”，從嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項目管理邊界、明確合理利用土石料要求、發(fā)揮激勵措施綜合效用、建立健全防控機制、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為等5個方面提出12項措施要求。
 

　　記者：如何準(zhǔn)確把握礦山生態(tài)修復(fù)項目管理邊界？
 

　　盧麗華：礦山生態(tài)修復(fù)是國土空間生態(tài)修復(fù)的重要內(nèi)容，其核心目標(biāo)是治理受損地質(zhì)環(huán)境、復(fù)墾采礦損毀土地、恢復(fù)重建礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)及服務(wù)能力。實踐中，一些地方將工程建設(shè)、資源開發(fā)、煤田(層)滅火排險等項目“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項目，但項目內(nèi)容明顯偏離生態(tài)修復(fù)初衷，這不僅引發(fā)社會質(zhì)疑，也給資源管理和監(jiān)督執(zhí)法造成干擾。為防范違法違規(guī)風(fēng)險，堵塞管理漏洞，《通知》開宗明義對礦山生態(tài)修復(fù)項目性質(zhì)作了界定，并對生態(tài)修復(fù)與開發(fā)建設(shè)的管理邊界作了劃分。特別強調(diào)，不得將工程建設(shè)項目、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、煤田(層)滅火排險項目等“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項目立項實施；對于需要保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，不再設(shè)立生態(tài)修復(fù)項目，按照建設(shè)項目立項并依法履行相關(guān)審批程序。同時，針對開發(fā)建設(shè)項目涉及動用砂石料等情形，《通知》明確了操作路徑，并與現(xiàn)行政策做了銜接。
 

　　各地在實施生態(tài)修復(fù)或工程建設(shè)項目中，凡涉及砂石土動用和處置的，一定要準(zhǔn)確把握相關(guān)政策的適用范圍，避免產(chǎn)生違法違規(guī)行為。一是對于由地方人民政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項目，方可適用國辦發(fā)〔2021〕40號、自然資規(guī)〔2019〕6號、自然資辦發(fā)〔2023〕10號文件以及本《通知》規(guī)定的土石料利用政策。二是對于經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的建設(shè)項目動用砂石料以及非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對外銷售的，按照《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》(自然資發(fā)〔2023〕57號)等規(guī)定執(zhí)行。
 

　　記者：礦山生態(tài)修復(fù)項目土石料利用過程中如何準(zhǔn)確把握“必要合理”“影響最小化”要求？《通知》在合理利用土石料方面提出哪些具體要求？
 

　　盧麗華：由于過去開采方式不規(guī)范，遺留下的高陡邊坡，需要采取削坡減荷等治理措施，目的是消除地質(zhì)安全隱患，同時也是為植被重建等創(chuàng)造立地條件。但是，一些地方受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，在編制修復(fù)方案和工程設(shè)計時，對工程范圍確定、工程措施選擇以及工程量設(shè)定等的科學(xué)論證不足，存在過度工程化治理傾向，甚至帶來新的生態(tài)破壞。
 

　　為防范上述“跑偏”現(xiàn)象發(fā)生，《通知》強調(diào)堅持科學(xué)合理原則，土石料利用要符合“必要合理”“影響最小化”要求。對此，各地要重點把握以下幾點：一是嚴(yán)格控制項目周期，落實自然資辦發(fā)〔2023〕10號文要求，項目實施期限原則上不得超過3年。二是嚴(yán)格規(guī)范采挖行為，避免對地形地貌和植被水體等造成新的破壞。要在保障地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、有利于生態(tài)修復(fù)工程施工和后期自然恢復(fù)前提下，嚴(yán)格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料數(shù)量，項目實施范圍內(nèi)現(xiàn)存廢棄采坑底部區(qū)域原則上不得進(jìn)行新的采挖，修復(fù)后采坑底部標(biāo)高不得低于修復(fù)前最低標(biāo)高。三是嚴(yán)格開展評估論證，對于確有必要進(jìn)行削坡減荷、危巖清理的，須由具備相應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害防治資質(zhì)單位進(jìn)行嚴(yán)格評估論證和工程設(shè)計后再實施。
 

　　針對如何合理利用土石料，《通知》還從以下方面做出具體規(guī)定。
 

　　一是優(yōu)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案編制要求。《通知》明確，礦山生態(tài)修復(fù)項目不單獨編制土石料利用方案，有關(guān)內(nèi)容納入礦山生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行專章說明，以保證土石料利用和生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的一致性。強調(diào)縣級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織編制礦山生態(tài)修復(fù)方案，細(xì)化工程設(shè)計，合理確定“四量”(即原地遺留土石料量、新產(chǎn)生土石料量、用于本修復(fù)工程數(shù)量、對外銷售數(shù)量)。
 

　　二是細(xì)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計審查要求?！锻ㄖ访鞔_，涉及土石料對外銷售的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計，須經(jīng)縣級人民政府同意，報上一級自然資源主管部門審查同意后實施。我們了解到，一些地方為加強監(jiān)管，對有土石料產(chǎn)出項目的生態(tài)修復(fù)方案上提到省廳進(jìn)行審查。我們借鑒地方經(jīng)驗做法，在《通知》中規(guī)定，各地可根據(jù)項目投資額度、土石料對外銷售數(shù)量等情況，對礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計進(jìn)行提級審查。此外，《通知》還對礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計調(diào)整提出了明確要求。
 

　　三是規(guī)范了土石料處置程序?！锻ㄖ芬?guī)定，礦山生態(tài)修復(fù)新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程。為防止國有資產(chǎn)流失，保障收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，《通知》強調(diào)，剩余土石料應(yīng)由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺體系對外銷售，不得由項目承擔(dān)單位、施工單位或個人直接銷售或以贈與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益應(yīng)納入本級人民政府財政賬戶，實行“收支兩條線”管理。
 

　　記者：《通知》提出了哪些推動礦山生態(tài)修復(fù)的激勵措施？
 

　　盧麗華：建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機制，是《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確的重大改革任務(wù)。剛剛出臺的《自然資源部 國家發(fā)展改革委 財政部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于學(xué)習(xí)運用習(xí)近平生態(tài)文明思想“廈門實踐”經(jīng)驗 深入推進(jìn)新時期生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的意見》(自然資發(fā)〔2024〕151號)，就建立健全多元化投入機制提出新的要求。這些都需要在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化落實。《通知》圍繞進(jìn)一步發(fā)揮激勵措施綜合效用，從加強礦區(qū)資源綜合利用、促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用、暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道等3個方面加大了政策供給。
 

　　一是加強礦區(qū)資源綜合利用。推動廢石、煤矸石、尾礦等在生態(tài)修復(fù)工程中的生態(tài)化利用，鼓勵在嚴(yán)格污染風(fēng)險管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全的前提下用于土壤改良、采坑及塌陷區(qū)回填等。鼓勵優(yōu)質(zhì)表土以及鄉(xiāng)土植物等資源就地利用。對于現(xiàn)狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設(shè)置采礦權(quán)條件的，可依法依規(guī)取得采礦權(quán)。
 

　　二是促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用。發(fā)揮國土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，推動存量采礦用地綜合利用。《通知》要求，各地在編制縣、鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃時，因地制宜(宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建)確定礦區(qū)土地復(fù)墾利用方向。在確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不突破，且符合國土空間總體規(guī)劃布局優(yōu)化方向的前提下，對擬保留用于開發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，可按程序納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并優(yōu)先納入土地儲備庫。圍繞探索完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)促進(jìn)耕地、林地、草地等布局優(yōu)化的土地置換政策，《通知》明確，礦山生態(tài)修復(fù)項目實施范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入礦山生態(tài)修復(fù)方案一并依法審批；涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整等法定審批事項的，依法辦理審批手續(xù)。在確保調(diào)整后本行政區(qū)域內(nèi)各地類的面積基本穩(wěn)定的前提下，允許礦山生態(tài)修復(fù)項目實施范圍內(nèi)復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地按規(guī)定認(rèn)定地類后，用于占補平衡。
 

　　三是暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道?！锻ㄖ窂娬{(diào)，要用足用好采礦項目用地增存掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡等已有政策，結(jié)合實際完善工作制度，細(xì)化管理要求，推動新增和騰退指標(biāo)合理使用。鼓勵地方積極探索拓展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道，按有關(guān)規(guī)定和程序變更地類后可認(rèn)定用于林地、濕地占補平衡，并根據(jù)修復(fù)面積給予用林定額和濕地指標(biāo)獎勵。需要強調(diào)的是，用于占補平衡的新增林地、濕地應(yīng)當(dāng)按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，經(jīng)年度國土變更調(diào)查變更認(rèn)定。
 

　　記者：在預(yù)防礦山生態(tài)修復(fù)違法違規(guī)行為方面，《通知》還提出了哪些措施？
 

　　盧麗華：最大限度減少礦山生態(tài)修復(fù)項目實施過程中的違法違規(guī)行為，一方面要完善協(xié)同監(jiān)管機制，另一方面要壓實屬地責(zé)任。在強化協(xié)同監(jiān)管方面，《通知》強調(diào)要加強業(yè)務(wù)監(jiān)管與督察執(zhí)法協(xié)同配合，建立完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督檢查信息共享機制。探索建立誠信檔案和信用評價制度，將從事礦山生態(tài)修復(fù)活動的單位和個人違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息公示系統(tǒng)并實施失信懲戒。進(jìn)一步暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用。在壓實屬地責(zé)任方面，《通知》明確了省、市、縣自然資源主管部門的監(jiān)管責(zé)任及要求等。
 

　　記者：對礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用違法違規(guī)行為如何認(rèn)定和處理？
 

　　盧麗華：結(jié)合近年來管理和執(zhí)法實踐，《通知》對礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用過程中的違法行為和違規(guī)行為分別予以明確，列舉了4種主要違法情形和3種主要違規(guī)情形。
 

　　認(rèn)定為違法采礦行為的情形包括：未按規(guī)定履行項目立項程序，采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源；經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，超出批準(zhǔn)范圍(含平面和高程)采挖土石料；經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，剩余土石料銷售收入由施工方或項目方占有；經(jīng)批準(zhǔn)的項目實施過程中，施工方或項目方將剩余土石料以贈與、互換等方式擅自處置。
 

　　認(rèn)定為違規(guī)處置土石料行為的情形包括：經(jīng)批準(zhǔn)的項目，雖按照方案及其工程設(shè)計施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺體系處置、銷售收入全額納入本級人民政府財政賬戶，但土石料銷售數(shù)量超出方案及其工程設(shè)計規(guī)定數(shù)量；經(jīng)批準(zhǔn)的項目，剩余土石料銷售收入雖全額納入本級人民政府財政賬戶，但未納入公共資源交易平臺體系處置；經(jīng)批準(zhǔn)的項目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺體系處置，但銷售收入未全額納入本級政府財政賬戶、未實施“收支兩條線”。
 

　　在查處整改違法違規(guī)行為方面，《通知》對地方自然資源主管部門提出了明確要求。同時強調(diào)，對以生態(tài)修復(fù)等各類名義違法采礦、嚴(yán)重破壞生態(tài)問題，將作為督察內(nèi)容納入國家自然資源督察。自然資源部將針對違法違規(guī)問題突出地區(qū)，綜合運用公開通報、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問題整改到位。
 

　　見習(xí)記者：李天一
 

　　新媒體編輯：劉川
 

　　原標(biāo)題：自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵措施的通知》